一、多地确权实践落地：行政深度介入数据权利生成流程
近年来，地方层面不断探索数据产权凭证、权利登记等新型确权模式，行政力量从单纯的流程备案，逐步转向对数据实质权属的确认，主要诞生三大代表性实践案例。
2021 年 10 月，广东省签发全国首张公共数据资产凭证。该模式下，行政部门统一制作标准化空白凭证，由电网公司等数据供给方完成凭证签发，所有凭证使用与发放行为均接受监管部门存证监督，核心用于解决企业数据融资难题。
2023 年 6 月，浙江省上线全国首个数据知识产权登记平台，平台由当地市场监管局搭建并负责监管。依据地方试行办法，平台出具的登记证书可作为数据持有权属的初步证明，广泛应用于数据流通、收益分配及权益保护等场景。
2023 年 12 月，海南省发放全国首张数据产品所有权确权登记凭证。当地搭建专属数据产品交易平台，通过登记流程直接确认申请者对数据产品完整的占有、使用、收益和处分权利，平台运营则通过特许经营模式交由市场主体负责。
梳理三类案例可以清晰看出，行政介入数据确权的力度持续加强。从最初仅提供标准化凭证模板、做好事后存证，到搭建官方登记平台、出具权属证明，再到直接确认完整财产性权利，行政行为完成了从 “登记公示” 到 “权利创设” 的转变。按照法学界划分，前者属于表彰登记，仅记录数据本身信息；后者则是权利登记，直接界定数据权属。这一演变也抛出核心疑问：在现行民事法律尚未对数据权利作出完整规定的前提下，行政机关是否有权认可、保护乃至创设新型民事权益？
二、两大核心理论：物权法定与分配行政的理念碰撞
面对行政介入数据确权的现实，法学领域形成物权法定、分配行政两种截然不同的解读思路，二者的底层逻辑、适用规则存在本质差异。
（一）传统私法准则：物权法定原则
物权法定是物权法的基础性原则，明确物权的种类、具体内容、公示方式都必须由狭义法律予以划定。主流法学观点指出，财产权无法依靠登记行为凭空创设，登记仅属于程序性环节，作用是公示权利变动状态，而非确立权利本身。民事主体享有的各类财产权利，其法律依据只能是民事实体法，行政法规、地方规范性文件均无权新设民事权利。
按照这一逻辑，数据确权与数据登记存在明确先后顺序：先由法律确立数据相关实体权利，再由行政机关通过登记完成权利公示。但对照当下各地的确权实践，物权法定框架显现出明显的局限性。各地依托行政规范开展的数据权利登记、产权确认行为，在严格的物权法定视角下，存在上位法依据不足的问题。现阶段各地登记凭证所标注的数据持有权、加工使用权等概念，也并非《民法典》《著作权法》等现行法律明确规定的民事权利。
与此同时，即便地方登记行为具备权属证明、降低交易成本、保障交易安全等实用价值，但其无法论证数据权利本身的合法性与权利边界，这也让物权法定模式在应对新兴数据权利时陷入逻辑困境。
（二）现代行政视角：分配行政理念
分配行政是现代行政法的重要理论范式，核心是行政机关依托规则与决定，调整平等民事主体之间的利益冲突，化解私人间的权益分配矛盾。区别于规制行政、给付行政以行政行为目的划分的分类方式，分配行政聚焦行政介入私权关系这一本质，将传统双向行政关系拓展为多方主体参与的法律关系。
在分配行政视角下，行政机关不再只是单纯的管理者，更是私权分配、利益平衡的平台。当民事实体法存在规则空白时，行政规范、地方规章可以结合市场需求与公共利益，对民事主体之间的权利义务进行调整。这一理论恰好能够解释当前各地行政机关参与数据确权、创设数据相关权益的实践。
需要明确的是，分配行政并非否定物权法定，二者分属不同法律维度。物权法定用于界定民事权利的生成规则，分配行政则解释公权力介入私权关系的行为逻辑。在数据领域，二者并非完全对立，关键在于厘清权利类型与适用场景，实现规则兼容。
三、分配行政的双重约束：实体边界与程序正当性
行政依托分配行政模式开展数据确权，并非毫无限制，必须在实体规则与执行程序两大层面接受约束，以此平衡公权力行使与私法基本原则。
（一）实体约束：恪守物权法定边界，仅创设定型化债权
物权分为绝对权与相对权，这是划分两大理论适用范围的核心依据。物权作为典型绝对权，效力覆盖权利人之外的所有不特定主体，一旦允许行政随意创设物权，将损害第三方合法权益，因此绝对权的设定必须严格遵循物权法定原则，由狭义法律予以规定。
而债权属于相对权，效力仅约束参与交易的特定主体，不会对不特定第三人产生影响，行政机关创设定型化债权不存在法理障碍。当前各地开展的数据确权登记，本质上均属于创设标准化债权：行政机关搭建统一的交易规则与信任体系，登记产生的权利仅在该交易框架内生效。
广东的公共数据资产凭证，本质是行政提供标准化合同范本，交易双方依托凭证约定权利义务，效力仅限交易双方；浙江、海南的登记平台，核心是构建可信交易空间，登记证书用于提升交易双方信任度，相关权利也仅作用于平台内参与交易的主体。这类债权式确权，既实现了降低交易成本、强化合规监管的目标，又没有突破物权法定对绝对权的管控。
（二）程序约束：补足民主性，保障行政行为正当性
物权法定依托立法程序形成规则，天然具备民主正当性；而分配行政由行政机关主导，必须通过完善程序设计，弥补民主性短板。
从法律保留原则来看，我国仅将民事基本制度划定为专属立法事项，这类事项严禁行政机关自主创设规则。而数据领域中，不涉及全局性民事基本制度、仅服务于局部交易秩序的规则，行政机关拥有合理的自主调整空间。
为保障分配行政的确权行为公平公正，必须健全公众参与机制。参考国内外行政程序规则，数据确权相关规则制定、个案确权裁决，都应落实公示、意见征集、听证等流程，让不同利益主体充分表达诉求。通过多方协商、利益博弈形成的分配结果，能够最大程度实现实质公平，让行政确权行为获得充分的正当性支撑。同时，在具体审查环节，采用 “申请人举证 + 行政机关实质审查” 的复合模式，确保确权结果真实有效。
四、分类适用确权模式：排他型数据与共享型数据二元划分
结合数据使用特征、利益属性与外部影响，可将数据划分为排他型数据与共享型数据两大类，两类数据对应截然不同的确权路径，形成物权法定与分配行政分层适用的确权体系。
（一）排他型数据：适用物权法定模式
排他型数据具备和传统物权相似的特征，权利边界清晰，以市场化自由交易为主要使用方式，例如企业自主生产、不含个人信息的经营数据。此类数据的确权必须严格遵循物权法定原则。
其一，排他型数据的权利属于民事基本制度范畴，权利人需要具备对抗所有第三方的对世权，唯有狭义立法才能赋予这种绝对效力。若交由行政机关个案裁量确权，权利稳定性不足，无法支撑长期市场化交易。
其二，在相关法律尚未完善、未明确此类数据物权属性时，可依托责任规则进行保护。目前司法实践中，普遍认可数据控制者的合法权益，第三方未经授权使用排他型数据，可依据《反不正当竞争法》等法律法规追究责任，这一保护路径与物权法定原则并行不悖。
简言之，排他型数据依靠市场机制即可实现资源优化配置，行政机关原则上不应介入确权，其权利设定、保护均需回归私法体系。
（二）共享型数据：适用分配行政模式
共享型数据涵盖公共数据、具备公共属性的企业数据与部分个人数据，普遍具备非竞争性、强外部性特征，使用过程涉及多元主体利益与社会公共利益，也是分配行政确权模式的主要适用对象。
首先，公共利益是行政介入的核心动因。公共交通、医疗健康、能源监测、气象地理等领域的数据，不仅是市场主体的经营成果，更关乎社会治理、公共服务与民生保障。这类数据若完全套用排他性产权规则，会形成数据壁垒，阻碍公共价值释放。同时，共享型数据利益主体繁杂，各方诉求难以通过私法规则自行调和，需要行政机关居中统筹分配权利。
其次，破解市场失灵是现实需求。共享型数据若完全交由市场自主分配，容易出现供给不足、数据垄断、交易地位不平等一系列问题。行政通过分配行政模式确权，可建立分级授权、合规使用规则，例如对征信数据实行 “可用不可见”、对公共数据设定强制共享义务，矫正市场缺陷。针对具备自然垄断属性的数据，还可通过行政指导价、收益分配规则，平衡多方主体利益。
最后，个案裁量适配动态需求。共享型数据的价值、使用场景、利益格局随时变化，统一的法律条文难以覆盖全部情形。分配行政采用 “分配设定 + 个案实施” 的方式，行政机关可结合具体场景衡量各方利益，灵活调整权利边界、使用范围与收益规则。在公共数据授权运营、特许经营等场景中，该模式能够合理配置剩余控制权，实现多方激励相容。
五、总结与思考
数据确权是数字经济法治建设的基石，当前我国尚未出台专门法律确立完整的数据物权体系，各地探索的行政确权实践，不能简单以 “违反物权法定” 予以否定。物权法定与分配行政并非对立关系，而是各司其职、分层适配的两套规则体系。
从权利属性来看，绝对权性质的数据权利，坚守物权法定底线，由法律统一划定规则；相对权性质的交易类数据权益，可依托分配行政创设标准化债权，激活数据流通活力。从数据类型来看，排他型数据依托传统私法规则保护，保障市场化交易秩序；共享型数据借助行政力量平衡公私利益，发挥数据公共价值。
长远来看，数据确权体系的完善需要公私法协同发力。一方面持续推进立法，逐步明确数据领域的绝对权规则，夯实物权法定的制度根基；另一方面正视分配行政的实践价值，不断优化行政确权的程序与标准，在严守法律边界、保障程序正当的前提下，发挥行政在平衡利益、规范交易、服务公共利益方面的作用。唯有构建起二元协同的确权体系，才能既防范 “公地悲剧” 与 “反公地悲剧”，又推动数据要素合规、高效流通，助力数字经济行稳致远。
